Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27.09.2016, sp. zn. 30 Cdo 4118/2015, ECLI:CZ:NS:2016:30.CDO.4118.2015.1

Nejvyšší soud k dovolání žalobce zrušil rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 4. 2015, sp. zn. 54 Co 495/2014, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 5 ze dne 29. 8. 2014, sp. zn. 20 C 72/2013, a věc vrátil Obvodnímu soudu pro Prahu 5 k dalšímu řízení.

I.
Dosavadní průběh řízení

1. Žalobce se žalobou domáhá na žalované konstatování porušení práva, omluvy a zaplacení částky 60 000 Kč s příslušenstvím jako zadostiučinění za nemajetkovou újmu podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“), neboť tvrdí, že postupem veřejného ochránce práv mělo být zasaženo do jeho základních práv zaručených v čl. 2 odst. 3 a čl. 10 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).

2. Obvodní soud pro Prahu 5 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 29. 8. 2014, č. j. 20 C 72/2013-89, zamítl žalobu, kterou se žalobce domáhal konstatování, že postupem veřejného ochránce práv byla porušena shora uvedená základní práva žalobce (výrok I), písemné omluvy a zaslání jejího opisu též adresátům zprávy o výsledku šetření ze dne 19. 5. 2011 (výrok II) a zaplacení částky 60 000 Kč s příslušenstvím (výrok III). Soud prvního stupně dále rozhodl, že žalované se náhrada nákladů řízení nepřiznává (výrok IV).

3. Městský soud v Praze jako soud odvolací napadeným rozsudkem rozsudek soudu prvního stupně potvrdil (výrok I) a vyslovil, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů odvolacího řízení (výrok II).

4. Soud prvního stupně učinil ve věci následující závěr o skutkovém stavu. Žalobce dne 10. 5. 2010 podal podnět veřejnému ochránci práv k prošetření postupu místopředsedkyně Městského soudu v Praze. Veřejný ochránce práv po prošetření podnětu vydal dne 19. 5. 2011 průběžnou zprávu, která je shodná i v dalších spisech zahájených z podnětů spolku Š., JUDr. J. M., Mgr. Ing. J. B. a T. H.. Na straně 17 uvedené zprávy v posledním odstavci je uvedeno, že „kdyby M. Š. neobcházel v minulosti související právní předpisy o výkonu advokacie, zřejmě by tato situace nenastala“. Průběžná zpráva byla rozeslána v ní uvedeným subjektům. Na tuto zprávu reagoval žalobce dopisem ze dne 21. 7. 2011 a spolek Š. dopisem ze dne 28. 6. 2011, ve kterých popřeli, že by žalobce vykonával právní pomoc za úplatu a obcházel zákon o advokacii. Žalobce ukončil vysokoškolské právní vzdělání na Univerzitě Komenského v Bratislavě v roce 2006. Podáním ze dne 11. 11. 2011 uplatnil žalobce u Ministerstva spravedlnosti nárok na poskytnutí přiměřeného zadostiučinění za nemajetkovou újmu vzniklou v důsledku nesprávného úředního postupu, jeho žádost byla postoupena Ministerstvu financí, které věc mimosoudně projednalo, přičemž nárok žalobce podle stanoviska ze dne 22. 3. 2012 neshledalo důvodným.

5. Soud prvního stupně věc po právní stránce posoudil tak, že nárok žalobce na odškodnění ve smyslu § 1 odst. 1 a § 5 OdpŠk a § 1 odst. 1 a § 5 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, není dán. Veřejný ochránce práv není orgánem moci soudní, zákonodárné ani výkonné, a stát by proto podle soudu prvního stupně za jeho činnost mohl odpovídat pouze v případě, že by rozhodoval o právech a povinnostech jiných osob, a tato jeho rozhodnutí byla státní mocí vynutitelná. Veřejný ochránce práv však tyto podmínky nesplňuje, neboť nevydává žádná autoritativní rozhodnutí, kde by rozhodoval o právech a povinnostech osob. Jeho „rozhodnutí“ nejsou vynutitelná státní mocí, jedná se pouze o nezávazná doporučení, které nelze napadnout ani v rámci soudního přezkumu v režimu správního soudnictví. Veřejný ochránce práv není nadán výkonem působnosti ve veřejné správě, nýbrž na výkon veřejné správy jako nezávislý orgán dohlíží. Veřejný ochránce práv proto podle soudu prvního stupně nevykonává veřejnou moc, jejíž realizace by měla důsledky upravené v zákoně č. 82/1998 Sb., a ani zákon č. 349/1999 Sb. neobsahuje speciální úpravu, která by odpovědnost státu upravovala. V daném případě proto soud prvního stupně dospěl k závěru, že žalovaná není v tomto sporu pasivně legitimována a žalobu zamítl. S ohledem na nedostatek pasivní legitimace žalované se soud prvního stupně nezabýval námitkou žalobce týkající se sporu o tom, který ústřední orgán státu je dle § 6 OdpŠk příslušný k projednání tohoto nároku. O nákladech řízení mezi účastníky rozhodl soud prvního stupně podle § 142 odst. 1 občanského soudního řádu, avšak dospěl k názoru, že žalované účelně vynaložené náklady nevznikly.

6. Odvolací soud vycházel se shodných skutkových zjištění jako soud prvního stupně a ztotožnil se též s jeho úvahami stran nedostatku věcné pasivní legitimace žalované. Odvolací soud dále uvedl, že za výkon veřejné moci, ač tento pojem není v zákoně blíže vymezen, je obvykle považováno vynucování vůle vyjadřující veřejný zájem vůči jednotlivcům, sociálním skupinám i celé společnosti, přičemž dochází zpravidla k rozhodování o právech, právem chráněných zájmech či povinnostech těchto subjektů, vůči nimž není stát v rovném postavení, nýbrž jedná z vrchnostenské pozice, kdy disponuje mocenskými prostředky, aby si vytvořil podmínky pro rozhodnutí a aby plnění jím uložených povinností vymohl. I když je veřejného ochránce práv možné považovat za monokratický nezávislý státní orgán, rozhodující je, že podle zákona kontroluje a dohlíží nad činností veřejné správy a není tak nadán rozhodovací pravomocí, jíž by mohl zasahovat do práv a oprávněných zájmů třetích osob, a která by byla ze strany státu vynutitelná. Vědom si judikatury Nejvyššího soudu připouštějící možnost zásahu do osobnostních práv v rámci výkonu stanovených oprávnění a veden názorem, že může jít jen o případy, kdy k tomuto zásahu dojde právě v souvislosti s výkonem veřejné moci, odvolací soud rozsudek soudu prvního stupně jako věcně správný potvrdil. Nárok na náhradu nákladů odvolacího řízení posoudil odvolací soud tak, že úspěšné žalované žádné náklady nevznikly.

II.
Dovolání a vyjádření k němu

7. Rozsudek odvolacího soudu napadl žalobce v plném rozsahu dovoláním. V něm uvedl, že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci.

8. Žalobce má za to, že není rozhodné, do jaké míry jsou pravomoci veřejného ochránce práv podle zákona č. 349/1999 Sb. vynutitelné. Naopak je podstatné, že se jedná o státní orgán s kontrolní pravomocí, který není subjektem soukromého práva, ale práva veřejného, který nejedná jménem svým jako soukromá osoba, ale jménem státu, jehož je služebníkem, a jehož postavení jakožto specifického státního orgánu je vymezeno v § 1 tohoto zákona. Uvádí přitom, že platí ústavní princip, podle něhož je možné státní moc vykonávat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, nicméně žalobce je názoru, že rozšiřování pomlouvačných a nepodložených osočení vůči občanům mezi tyto zákonem stanovené způsoby nepatří. Stát by podle žalobce měl nést odpovědnost za zákonem vymezené jednání veřejného ochránce práv proto, že Kancelář veřejného ochránce práv je organizační složkou státu. Pokud by soud dospěl k jinému závěru, pak by za jeho činnost neodpovídal nikdo.

9. Žalobce proto závěry odvolacího soudu i soudu prvního stupně zcela popřel a v dovolání formuloval následující právní otázky:

a) zda veřejný ochránce práv je orgánem veřejné moci nebo státním orgánem,
b) zda postup veřejného ochránce práv při výkonu jeho působnosti je úředním postupem,
c) kdo odpovídá za škodu či nemajetkovou újmu způsobenou veřejným ochráncem práv,
d) zda za škodu, respektive nemajetkovou újmu, jím způsobenou, odpovídá stát, a
e) zda se tato odpovědnost řídí zákonem č. 82/1998 Sb., nebo jiným zákonem.

Předložené právní otázky a), b), d) a první část otázky e) podle žalobce posoudil odvolací soud nesprávně, zatímco otázky c) a druhou část otázky e) odvolací soud neposoudil vůbec. Uvedené otázky přitom nebyly v judikatuře Nejvyššího soudu dosud řešeny. Žalobce proto navrhuje, aby dovolací soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.

10. Žalovaná ve vyjádření k dovolání uvedla, že zákon č. 349/1999 Sb. právní postavení ochránce výslovně a jednoznačně nestanoví, v dosavadní judikatuře i odborné literatuře je však shodně konstatováno, že se jedná o „nezávislý, nestranný a monokratický státní orgán, resp. osobu, která je zárukou zákonnosti ve veřejné správě“. Jeho činnost v rámci zákonem vymezené působnosti však není výkonem státní správy, a proto žalovaná zastává názor, že z činnosti ochránce nemůže vzniknout odpovědnost státu a případná náhrada újmy by měla být posuzována podle obecné úpravy občanského zákoníku. Dodává, že odpovědnost státu za vzniklou újmu by měla nést Kancelář veřejného ochránce práv, která je organizační složkou státu, avšak podle žalované rovněž bez pověření výkonem státní správy.

III.
Přípustnost dovolání

11. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 (viz čl. II bod 7 zákona č. 404/2012 Sb. a čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb.), dále jen „o. s. ř.“

12. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky § 241 odst. 2 písm. a) o. s. ř. a obsahovalo náležitosti vyžadované ustanovením § 241a odst. 2 o. s. ř. Nejvyšší soud se proto dále zabýval přípustností dovolání.

13. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.

14. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.

15. Dovolání je přípustné pro řešení otázek, zda veřejný ochránce práv je orgánem veřejné moci, respektive státním orgánem, zda postup při výkonu jeho působnosti je úředním postupem, kdo odpovídá za škodu či nemajetkovou újmu jím způsobenou, respektive odpovídá-li za ni stát a zda se tato odpovědnost řídí zákonem č. 82/1998 Sb., nebo zákonem jiným, neboť tyto otázky dosud nebyly v judikatuře Nejvyššího soudu vyřešeny.

IV.
Důvodnost dovolání

16. Podle čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.

17. Článek 36 odst. 3 Listiny stanoví, že každý má právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Podmínky a podrobnosti přitom podle čl. 36 odst. 4 Listiny upravuje zákon.

18. Ustanovení § 1 odst. 1 a 3 OdpŠk zakládá objektivní odpovědnost státu, který za podmínek stanovených tímto zákonem odpovídá za škodu i nemajetkovou újmu způsobenou při výkonu státní moci.

19. Podle § 3 odst. 1 OdpŠk, stát odpovídá za škodu, kterou způsobily státní orgány, právnické a fyzické osoby při výkonu státní správy, která jim byla svěřena zákonem nebo na základě zákona, a orgány územních samosprávných celků, pokud ke škodě došlo při výkonu státní správy, který na ně byl přenesen zákonem nebo na základě zákona.

20. Podle § 1 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb. veřejný ochránce práv působí k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod. Pozitivní i negativní vymezení působnosti veřejného ochránce práv obsahují následující odstavce § 1 zákona č. 349/1999 Sb.

21. Zákonná úprava, jíž se dovolává čl. 36 odst. 4 Listiny, je obsažena v zákoně č. 82/1998 Sb., jehož úvodní ustanovení definuje odpovědnost státu tak, že stát odpovídá za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu nebo nemajetkovou újmu, která byla způsobena při výkonu státní (veřejné) moci. Účelem dovětku „při výkonu veřejné moci“ je odlišit od sebe situace, kdy by stát za způsobenou újmu odpovídal podle obecné úpravy deliktního práva, neboť by ji způsobil jako subjekt soukromoprávní a kdy odpovídá za újmu způsobenou při výkonu (nebo v důsledku absence výkonu) veřejné moci, tj. kdy újmu způsobil jako subjekt veřejného práva vykonávající veřejnoprávní pravomoc.

22. Je třeba přisvědčit žalobci v tom, že úřad veřejného ochránce práv je veřejnou funkcí, do níž je kandidát volen Poslaneckou sněmovnou. Za výkon funkce je též veřejný ochránce práv odpovědný přímo Poslanecké sněmovně. V tomto směru však jde toliko o odpovědnost politickou.

23. Veřejný ochránce práv nevykovává oprávnění uvedená v § 1 zákona č. 349/1999 Sb. jako soukromá osoba, ale jako osoba veřejná, když zastává pozici vysoce postaveného státního funkcionáře s autoritou i odpovědností (srov. důvodová zpráva k zákonu č. 349/1999 Sb., zvláštní část, k § 8).

24. Stát odpovídá podle zákona č. 82/1998 Sb. toliko za újmu, kterou způsobily státní orgány a jiné subjekty předvídané v § 3 odst. 1 OdpŠk v rámci výkonu svých pravomocí. Přímou odpovědnost jednající osoby podle obecné úpravy deliktního práva by zakládal pouze exces z výkonu jejích pravomocí.

25. Státní orgány jsou státními institucemi, které představují základní a rozhodující složky organizace státu, neboť jsou nositeli suverénní státní moci. Je jimi třeba rozumět orgány, které stát zřizuje k plnění funkcí státu a vybavuje je za tím účelem pravomocí a působností rozhodovat o subjektivních právech a právních povinnostech jemu bezprostředně nepodřízených právních subjektů (Filip, J., Svatoň, J. Státověda. 5. vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, s. 57; Vojtek, P. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 7-8).

26. Za státní orgán je třeba považovat zejména takový orgán státní moci, kterému je Ústavou nebo cestou zákona svěřen výkon státní moci, tj. rozhodování o právech a povinnostech jiných subjektů cestou individuálních nebo obecně závazných aktů. Stát zákonem č. 349/1999 Sb. převedl na veřejného ochránce práv část svých kontrolních a dozorových pravomocí nad činností veřejné správy, a proto veřejný ochránce práv představuje též specifický státní orgán ochrany práva, který je volen Poslaneckou sněmovnou a je nezávislý na soudních a správních orgánech. Pravomoci veřejného ochránce práv jsou konstruovány tak, aby umožňovaly a zajišťovaly rychlá a co nejméně formalizovaná zjištění, upozornění a podněty k nápravě v případě porušování lidských a občanských práv, obvykle ze strany správních orgánů. Důležitá je také jeho informační funkce ve vztahu k Poslanecké sněmovně (Filip, J., Svatoň, J. Státověda. 5. vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, s. 66).

27. Nejvyšší správní soud se již v minulosti ve své rozhodovací praxi zabýval charakterem činnosti veřejného ochránce práv a dospěl k závěru, že jej nelze považovat za správní orgán, neboť nevykonává působnost ve veřejné správě, nýbrž nad výkonem veřejné správy jako nezávislý orgán dohlíží. Veřejného ochránce práv označil za monokratický nezávislý a nestranný státní orgán, který stojí mimo veřejnou správu a je zákonem povolán k tomu, aby kontroloval a dohlížel nad činností veřejné správy a představuje tak jednu ze záruk zákonnosti ve veřejné správě (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, sp. zn. 2 As 58/2007, publikovaný pod č. 1586/2008 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. 9 Aps 9/2012).

28. Svou zvláštní povahou se sice veřejný ochránce práv částečně vymyká obecným definicím, podle kterých má státní orgán zpravidla pravomoc autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech subjektů, na něž jeho působnost dopadá, avšak jeho funkce je obdobná, neboť jeho oprávnění mají za cíl chránit zájmy osob, pokud byly narušeny správními orgány. Veřejný ochránce práv však rozhoduje o tom, zda je třeba v zájmu těchto osob využít kompetence, které mu svěřuje zákon, či zda k tomu důvod není. V závěru z šetření veřejného ochránce práv se pak vůle subjektů, které jsou předmětem tohoto šetření, nemůže promítnout. Přestože je tedy veřejný ochránce práv svým charakterem spíše doplňkovou institucí k existujícím systémům ochrany, který je už ze své podstaty oproštěn od prvků moci, jedná se o zákonem zřízený státní orgán a též někteří autoři odborné literatury ombudsmany řadí ke státním orgánům svého druhu (srov. Filip, J., Svatoň, J. Státověda. 5. vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, s. 66; Sládeček, V. Zákon o Veřejném ochránci práv: komentář. 2. podstatně přepracované a rozšířené vydání. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 50-52).

29. Z uvedeného je zřejmé, že veřejný ochránce práv je státním orgánem ve smyslu § 3 odst. 1 OdpŠk. Není přitom rozhodné, že v rámci své činnosti nerozhoduje o právech a povinnostech jiných subjektů cestou individuálních nebo obecně závazných aktů. Výkon veřejné moci ve smyslu § 1 odst. 1 OdpŠk musí totiž nutně zahrnovat výkon jakékoliv veřejnoprávní pravomoci, kterou je státní orgán ze zákona nadán, byť by tato pravomoc spočívala například v poskytování určitých informací nebo zveřejňování zpráv. Výkon této pravomoci je pak úředním postupem, který může vést ke vzniku újmy a založení odpovědnosti státu za ni podle § 13 odst. 1 OdpŠk.

30. Závěr aprobovaný odvolacím soudem, který vyloučil odpovědnost státu za újmu způsobenou veřejným ochráncem práv při výkonu jeho pravomocí, by nutně znamenal, že se poškozený může domáhat náhrady újmy toliko cestou obecné deliktní odpovědnosti, a to buď proti státu, nebo přímo proti osobě, která funkci veřejného ochránce práv zastává či zastávala v rozhodné době. Takový závěr však není správný.

31. Jakkoli v minulosti byla odpovědnost státu za újmu způsobenou při výkonu veřejné moci dovozována i z obecné úpravy ochrany osobnosti v občanském zákoníku (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 18. 10. 2011, sp. zn. 30 Cdo 5180/2009, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2008, sp. zn. 30 Cdo 1638/2007, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2005, sp. zn. 30 Cdo 1712/2004, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 1. 2009, sp. zn. 30 Cdo 2925/2006), byla tato praxe překonána rozsudkem velkého senátu občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 11. 5. 2011, sp. zn. 31 Cdo 3916/2008, uveřejněným pod č. 125/2011 Sb. rozh. obč., podle kterého nároky spadající pod zákon č. 82/1998 Sb., ve znění účinném od 27. 4. 2006, nelze uplatnit z titulu ochrany osobnosti podle občanského zákoníku, když úprava odpovědnosti státu za škodu v zákoně č. 82/1998 Sb. je zároveň speciální úpravou v oblasti ochrany osobnosti tam, kde bylo do těchto práv zasaženo při výkonu veřejné moci.

32. Stejně tak nelze uvažovat o osobní odpovědnosti osoby zastávající úřad veřejného ochránce práv, neboť ta v posuzovaném případě nejednala sama za sebe, ale v rámci úřední licence, která její osobní odpovědnost vylučuje.

33. Žalované jednání, kterého se měl veřejný ochránce práv dopustit, přitom nelze hodnotit jako exces, o který by šlo v případě protiprávního jednání, jež nesouvisí s činností veřejného ochránce práv, neboť vydání průběžné zprávy po formální i obsahové stránce nepostrádalo místní, časový a především věcný (vnitřní účelový) vztah k činnosti veřejného ochránce práv svěřené mu zákonem (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 9. 2010, sp. zn. 25 Cdo 896/2009).

34. Odvolací soud proto pochybil, dospěl-li k závěru, že veřejný ochránce práv nevykonává veřejnou moc ve smyslu § 1 odst. 1 OdpŠk, pokud není nadán rozhodovací pravomocí, kterou by mohl zasáhnout do práv a oprávněných zájmů třetích osob, které by byly ze strany státu vynutitelné a že stát v režimu zákona č. 82/1998 Sb. za újmu způsobenou činností veřejného ochránce práv neodpovídá.

35. Nejvyšší soud vzhledem k výše uvedenému napadený rozsudek odvolacího soudu podle ustanovení § 243e odst. 1 o. s. ř. zrušil. Protože se důvody pro zrušení rozsudku odvolacího soudu vztahují i na rozsudek soudu prvního stupně, zrušil Nejvyšší soud podle ustanovení § 243e odst. 2 o. s. ř. i rozsudek soudu prvního stupně a věc mu vrátil k dalšímu řízení.