Stanovisko Nejvyššího soudu ze dne 09.11.2011, sp. zn. Cpjn 201/2011, ECLI:CZ:NS:2011:CPJN.201.2011.1

Nejvyšší soud, který je povolán v zájmu zajištění jednotného rozhodování soudů sledovat a vyhodnocovat pravomocná rozhodnutí soudů [§ 14 odst. 3 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů], zjistil, že soudy nepostupují jednotně při výkladu lhůt k podání žaloby v řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem, uvedených v ustanovení § 82 odst. 3 a § 247 odst. 1, větě první, o. s. ř. Po vyhodnocení těchto rozhodnutí a na jejich základě zaujalo občanskoprávní a obchodní kolegium Nejvyššího soudu České republiky na návrh předsedy kolegia podle ustanovení § 14 odst. 3 zákona č. 6/2002 Sb. ve znění pozdějších předpisů, následující stanovisko:

I.

Lhůta k podání žaloby v řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem, uvedená v ustanovení § 247 odst. 1, větě první, o. s. ř. nebo ve zvláštním právním předpisu, je lhůtou zákonnou procesněprávní. Lhůta je zachována, byla-li žaloba alespoň posledního dne lhůty podána u soudu příslušného k občanskému soudnímu řízení nebo odevzdána orgánu, který má povinnost mu ji doručit (§ 57 odst. 3 o. s. ř.).

Řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem, je zahájeno dnem, v němž žaloba došla (byla doručena) soudu příslušnému k občanskému soudnímu řízení (§ 82 odst. 1 o. s. ř.).

Řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem, uvedená v Části páté občanského soudního řádu (ustanovení § 244 až § 250l o. s. ř.), se zahajuje pouze na návrh, k němuž je legitimován jen ten, kdo tvrdí, že byl dotčen na svých právech rozhodnutím orgánu moci výkonné, orgánu územního samosprávného celku, orgánu zájmové nebo profesní samosprávy, popřípadě smírčího orgánu zřízeného podle zvláštního právního předpisu (dále jen „správního orgánu“); tento návrh se nazývá – jak se uvádí v ustanovení § 246 odst. 1, větě druhé, o. s. ř. – žalobou.

K podání žaloby se v ustanovení § 247 odst. 1, větě první, o. s. ř. určuje lhůta dvou měsíců počítaná od doručení rozhodnutí příslušného orgánu o sporu nebo jiné právní věci, která vyplývá z občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních vztahů. Lhůta k podání žaloby, uvedená v ustanovení § 247 odst. 1, větě první, o. s. ř., samozřejmě platí jen tehdy, nestanoví-li ji zvláštní právní předpisy jinak; odlišně je lhůta upravena například ve věcech vyvlastnění, v nichž je třeba žalobu podat do 30 dnů od právní moci rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu (srov. § 28 odst. 2 zákona č. 184/2006 Sb. ve znění pozdějších předpisů).

Při sledování pravomocných rozhodnutí soudů Nejvyšší soud zjistil, že soudy vykládají rozdílně, kdy je zachována lhůta k podání žaloby v řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem; liší se v názoru na to, zda ke včasnému podání žaloby postačuje, aby byla alespoň v poslední den lhůty odevzdána orgánu, který má povinnost ji (soudu) doručit (§ 57 odst. 3 o. s. ř.), nebo zda musí být nejpozději v poslední den lhůty žaloba již podána u soudu (doručena soudu). Závěry soudů se odvíjejí od vyřešení otázky, zda lhůta uvedená v ustanovení § 247 odst. 1, věta první, o. s. ř. je lhůtou hmotněprávní (k uplatnění práva) nebo zda má procesněprávní povahu (slouží k novému projednání věci, jež byla již projednána a rozhodnuta správním orgánem). Závěr o procesní povaze lhůty učinil například Městský soud v Praze v usnesení ze dne 12. 3. 2007, č. j. 24 Co 16/2007-30, v němž dovodil, že „soud prvního stupně nesprávně považoval lhůtu uvedenou v ustanovení § 247 odst. 1 o. s. ř. za lhůtu hmotněprávní“, když je nezbytné považovat lhůtu uvedenou v citovaném zákonném ustanovení za lhůtu procesní“, a je zastáván též Nejvyšším soudem v usnesení ze dne 26. 2. 2008, sp. zn. 28 Cdo 66/2008, Městským soudem v Praze v usnesení ze dne 12. 9. 2007, č. j. 24 Co 269/2007-116, Krajským soudem v Brně v usnesení ze dne 22. 2. 2010, č. j. 18 Co 206/2009-46 a Krajským soudem v Praze v usneseních ze dne 24. 4. 2008, č. j. 28 Co 225/2008-27 a ze dne 30. 3. 2007, č. j. 28 Co 116/2007-122; tyto soudy akcentují, že povaha uvedené lhůty je v ustanovení § 247 odst. 1, větě první, o. s. ř. vyjádřena „nejasně“, že její posouzení jako lhůty hmotněprávní povahy je pro adresáty dané normy nečekané, ať už je norma interpretována výkladem jazykovým, systematickým či teleologickým, a že proto by posouzení uvedené lhůty jako hmotněprávní vedlo k odepření žalobci ústavního práva na soudní ochranu a k odmítnutí spravedlnosti. Jiné soudy, například Nejvyšší soud v usnesení ze dne 26. 1. 2005, č. j. 30 Cdo 2908/2004-62, Obvodní soud pro Prahu 8 v rozsudku ze dne 21. 7. 2006. č. j. 24 C 72/2005-105, Okresní soud v Blansku v usnesení ze dne 2. 4. 2009, č. j. 12 C 79/2007-35 nebo Okresní soud v Jindřichově Hradci v usnesení ze dne 5. 8. 2009, č. j. 2 C 54/2009-27, dovozují hmotněprávní povahu lhůty uvedené v ustanovení § 247 odst. 1, věta první, o. s. ř.; vycházejí z názoru, že řízení podle Části páté občanského soudního řádu není ani pokračováním řízení před správním orgánem, ani řízením o opravném prostředku proti jeho rozhodnutí, že jde o lhůtu k uplatnění práva (na nové projednání a rozhodnutí ohledně již v řízení před správním orgánem uplatněného nároku) a že lhůta je proto zachována, jen když je žaloba v poslední den jejího běhu (již) podána u soudu.

Při řešení právní povahy lhůty k podání žaloby v řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem, uvedené v ustanovení § 247 odst. 1, větě první, o. s. ř. je třeba vzít v úvahu smysl (účel) řízení. Projednávají se v něm a rozhodují spory a jiné právní věci vyplývající z občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních vztahů (soukromoprávních vztahů), které zákon namísto soudům svěřuje správním orgánům a kterými se soudy zabývají teprve a až tehdy, jestliže o nich pravomocně rozhodly správní orgány; kdyby nebylo takového „přenesení“ pravomoci ze soudů na správní orgány, soudy by je projednávaly a rozhodovaly „od počátku“ (§ 7 odst. 1 a 2 o. s. ř.). Projednání téhož sporu nebo jiné právní věci, o níž bylo pravomocně rozhodnuto správním orgánem, soudem příslušným k občanskému soudnímu řízení přitom nepředstavuje způsob přezkoumání správnosti (zákonnosti) rozhodnutí správního orgánu obdobný správnímu soudnictví nebo rozhodování vycházející z bezvýslednosti řízení před správním orgánem. Podstata projednání a rozhodnutí stejné věci v občanském soudním řízení spočívá v tom, že se účastníku řízení před správním orgánem, který vyčerpal v řízení před správním orgánem řádné opravné prostředky a který není spokojen s konečným rozhodnutím správního orgánu, umožňuje, aby – bez ohledu na překážku věci pravomocně rozsouzené vytvořenou rozhodnutím správního orgánu – požadoval nové projednání sporu nebo jiné právní věci u soudu příslušného k občanskému soudnímu řízení a nové rozhodnutí ve věci, dospěje-li soud k jiným závěrům než správní orgán. Nové projednání věci soudem v občanském soudním řízení navazuje na řízení před správním orgánem, aniž by bylo jeho výsledky vázáno, a zaručuje, že spor nebo jiná právní věc budou – v takovém rozsahu, v jakém o nich bylo před správním orgánem skončeno řízení – soudem definitivně uzavřeny a že nemohou být vráceny správnímu orgánu k dalšímu projednávání a rozhodování.

Žaloba v řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem, nemá – jak vyplývá z výše uvedeného – hmotněprávní účinky, neboť se jí neuplatňuje hmotněprávní nárok, ale jen požadavek na projednání sporu nebo jiné právní věci před soudem v občanském soudním řízení, byl-li nárok již dříve uplatněn v řízení před správním orgánem, zejména návrhem na jeho zahájení. Ve své podstatě žaloba představuje „žádost“ o to, aby věc, o níž bylo pravomocně rozhodnuto správním orgánem, byla znovu projednána soudem, s níž není spojeno uplatnění práva a která nemá (nestanoví-li zákon jinak) odkladný účinek na právní moci a ani vykonatelnost rozhodnutí správního orgánu. Projevuje se to mimo jiné v tom, že náležitosti žaloby v řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem, jsou v ustanovení § 246 odst. 2 o. s. ř. upraveny odlišně od požadavků na žalobu, kterou se zahajuje řízení podle Části třetí občanského soudního řádu. Náležitostí žaloby v řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem, proto není údaj o tom, čeho se žalobce domáhá (tzv. žalobní petit), ale jen požadavek, v jakém rozsahu má být spor (jiná právní věc), projednaný a rozhodnutý správním orgánem (nárok uplatněný před správním orgánem), soudem projednán a rozhodnut a jak má být ve sporu (jiné právní věci) nyní rozhodnuto soudem příslušným k občanskému soudnímu řízení.

Ze znění ustanovení § 247 odst. 1, věty první, o. s. ř. nelze bez dalšího dovodit, zda lhůta v něm upravená je hmotněprávní nebo zda má povahu procesněprávní. Přihlédne-li se k povaze (účelu) řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem, a k účinkům žaloby, kterou se toto řízení zahajuje, jakož i k tomu, že zmeškání lhůty k žalobě nelze prominout (§ 247 odst. 1, věta druhá, o. s. ř.), odpovídá principu širší ochrany základních práv a ochrany legitimního očekávání o tom, že lhůty obsažené v procesním předpise mají být zásadně lhůtami procesněprávní povahy, závěr, že lhůta k podání žaloby ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem, uvedená v ustanovení § 247 odst. 1, větě první, o. s. ř., je lhůtou zákonnou procesněprávní. K jejímu zachování proto – jak vyplývá z ustanovení § 57 odst.,3 o. s. ř. – postačuje, je-li žaloba v uvedených věcech posledního dne lhůty podána u soudu nebo alespoň odevzdána orgánu, který má povinnost ji soudu doručit.
Procesněprávní povaha lhůty k podání žaloby v řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem, mimo jiné vyžaduje, aby soud při zkoumání včasnosti žaloby učinil všechna potřebná zjištění o tom, kdy byla žaloba odevzdána orgánu, který má povinnost ji (soudu) doručit. V případě, že žaloba nebo návrh byly odevzdány orgánu, která má povinnost je doručit, může k tomu rovněž napomoci takový postup soudu, který by vždy k žalobě připojil obálku, v níž byla doručena soudu, a který by vedl k uchování takové obálky jako trvalé součásti spisu.
Zákonnou procesněprávní lhůtou je nejen lhůta uvedená v ustanovení § 247 odst. 1, větě první, o. s. ř., ale i lhůta, kterou k podání žaloby v řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem, stanoví zvláštní právní předpisy. Lhůta k podání žaloby obsažená v ustanovení § 28 odst. 2 zákona č. 184/2006 Sb. ve znění pozdějších předpisů je proto zachována, byla alespoň posledního dne lhůty podána u soudu nebo odevzdána orgánu, který má povinnost ji doručit. Zákonné účinky odkladu právní moci a vykonatelnosti rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu, které pro případ podání takové žaloby (odchylně od obecné úpravy obsažené v ustanovení § 248 odst. 1 o. s. ř.) právní úprava stanoví (srov. § 28 odst. 3 zákona č. 184/2006 Sb. ve znění pozdějších předpisů), se však spojují se dnem zahájení řízení ve věci.

I když má lhůta k podání žaloby uvedená v ustanovení § 247 odst. 1, věty první, o. s. ř. nebo ve zvláštních právních předpisech procesněprávní povahu, je řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem, zahájeno dnem, v němž žaloba došla (byla doručena) soudu. Řízení v těchto věcech je samostatným typem občanského soudního řízení (vedle řízení podle Části třetí občanského soudního řádu); protože doba zahájení řízení není v Části páté občanského soudního řízení upravena jinak, platí pro ně ve smyslu ustanovení § 245 o. s. ř. přiměřeně ustanovení § 82 odst. 1 o. s. ř.

II.

Byl-li podán nejprve návrh na zahájení řízení u soudu příslušného k věcem správního soudnictví, který byl tímto soudem odmítnut z důvodu, že jde o věc, kterou soudy projednávají a rozhodují v občanském soudním řízení, podal-li žalobce (navrhovatel) v téže věci (znovu) žalobu u soudu příslušného k občanskému soudnímu řízení a došla-li (byla-li doručena) žaloba soudu příslušnému k občanskému soudnímu řízení do jednoho měsíce od právní moci rozhodnutí soudu vydaného ve správním soudnictví, pokládá se řízení v takové věci za zahájené již dnem, v němž odmítnutý návrh na zahájení řízení došel soudu příslušnému k věcem správního soudnictví.

Žaloba podaná u soudu v občanském soudním řízení není opožděná, jestliže řízení ve věci platí ve smyslu ustanovení § 82 odst. 3 o. s. ř. za zahájené dnem, v němž odmítnutý návrh na zahájení řízení došel soudu příslušnému k věcem správního soudnictví, nebo jestliže byla podána u soudu příslušného k občanskému soudnímu řízení nebo odevzdána orgánu, který má povinnost mu ji doručit, ještě před uplynutím lhůty uvedené v ustanovení § 247 odst. 1, věty první, o. s. ř. nebo ve zvláštním právním předpisu.

Zvláštní situace nastává, napadne-li (zejména proto, že byl přesvědčen o veřejnoprávní povaze rozhodnutého nároku) rozhodnutí správního orgánu vydané ve sporu nebo jiné právní věci, která vyplývá z občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních vztahů, ten, kdo tvrdí, že byl tímto rozhodnutím správního orgánu dotčen na svých právech, návrhem na zahájení řízení u soudu příslušného k věcem správního soudnictví. Soud příslušný k věcem správního soudnictví návrh usnesením odmítne, má-li za to, že se navrhovatel domáhá přezkoumání rozhodnutí, jímž správní orgán rozhodl v mezích své pravomoci v soukromoprávní věci; v usnesení musí být navrhovatel poučen o tom, že do jednoho měsíce od právní moci usnesení může podat žalobu a ke kterému věcně příslušnému soudu (§ 46 odst. 2 s. ř. s.). Pravomocným usnesením o odmítnutí návrhu je řízení u soudu příslušného k věcem správního soudnictví skončeno a navrhovatel, který má za to, že byl rozhodnutím správního orgánu dotčen ve svých právech, se může svých práv domáhat žalobou podle ustanovení § 246 o. s. ř. podanou u soudu příslušného k občanskému soudnímu řízení.

Podá-li navrhovatel, jehož (původní) návrh na zahájení řízení byl usnesením soudu příslušného k věcem správního soudnictví podle ustanovení § 46 odst. 2 s. ř. s. odmítnut, v téže věci (posléze) u soudu příslušného k občanskému soudnímu řízení žalobu podle ustanovení § 246 o. s. ř., platí, že řízení o této žalobě podané u soudu příslušného k občanskému soudnímu řízení nebylo zahájeno dnem, kdy žaloba opravdu došla (byla doručena) soudu příslušnému k občanskému soudnímu řízení, ale již dnem, v němž došel soudu příslušnému k věcem správního soudnictví jím odmítnutý (původní) návrh na zahájení řízení, avšak pouze tehdy, došla-li (byla-li doručena) soudu příslušnému k občanskému soudnímu řízení (pozdější) žaloba – jak vyplývá z ustanovení § 82 odst. 3 o. s. ř. – ve lhůtě jednoho měsíce ode dne, kterým nabylo právní moci usnesení soudu příslušného k věcem správního soudnictví o odmítnutí (původního) návrhu na zahájení řízení. V případě, že žaloba podle ustanovení § 246 o. s. ř. (posléze) došla (byla doručena) soudu příslušnému k občanskému soudnímu řízení až po lhůtě jednoho měsíce počítané ode dne, kterým nabylo právní moci usnesení soudu příslušného k věcem správního soudnictví o odmítnutí (původního) návrhu na zahájení řízení, platí o době zahájení řízení ve věci ustanovení § 82 odst. 1 o. s. ř. Právní úprava tím sleduje, aby navrhovatel neutrpěl újmu na svých právech jen proto, že chybně posoudil někdy obtížnou právní otázku, zda jeho nárok, o němž rozhodl správní orgán, má soukromoprávní nebo veřejnoprávní povahu a zda se tedy u soudu projednává a rozhoduje v občanském soudním řízení nebo ve správním soudnictví, a poskytuje mu proto další (dodatečnou) možnost uplatnit v předepsané lhůtě svá práva u soudu příslušného k občanskému soudnímu řízení.

Lhůta uvedená v ustanovení § 82 odst. 3 o. s. ř. má nepochybně procesněprávní povahu. Pro závěr o zachování této lhůty ovšem nelze vycházet z toho, že postačuje, aby žaloba byla alespoň posledního dne lhůty odevzdána orgánu, který má povinnost ji doručit, neboť ustanovení § 82 odst. 3 o. s. ř. obsahuje v tomto směru zvláštní právní úpravu, v důsledku které se obecné ustanovení § 57 o. s. ř. neuplatní. Právní fikce, podle které se řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem, považuje za zahájené dnem, v němž došel soudu příslušnému k věcem správního soudnictví jím odmítnutý (původní) návrh na zahájení řízení, nastává jen tehdy, jestliže soudu příslušnému k občanskému soudnímu řízení (pozdější) žaloba došla (byla doručena) ve lhůtě jednoho měsíce ode dne, kterým nabylo právní moci usnesení soudu příslušného k věcem správního soudnictví o odmítnutí (původního) návrhu na zahájení řízení; odevzdání žaloby orgánu, který má povinnost je doručit, tu – jak je nepochybné již ze znění ustanovení § 82 odst. 3 o. s. ř. – nepostačuje, byla-li žaloba tímto orgánem doručena soudu příslušnému k občanskému soudnímu řízení až po lhůtě jednoho měsíce od právní moci usnesení soudu příslušného k věcem správního soudnictví o odmítnutí (původního) návrhu na zahájení řízení. Správně vyložil lhůtu podle ustanovení § 82 odst. 3 o. s. ř. například Krajský soud v Brně v usnesení ze dne 30. 10. 2006, č. j. 18 Co 215/2006-27 nebo Krajský soud v Praze v usnesení ze dne 27. 10. 2010, č. j. 28 Co 487/2010-253.

Určení lhůty jednoho měsíce od právní moci usnesení soudu příslušného k věcem správního soudnictví o odmítnutí návrhu na zahájení řízení v ustanovení § 82 odst. 3 o. s. ř. ve svých důsledcích doplňuje (a nahrazuje) lhůtu předepsanou k podání žaloby v ustanovení § 247 odst. 1, větě první, o. s. ř. nebo ve zvláštním právním předpisu. V případě, že žalobce (nejprve) podal návrh na zahájení řízení u soudu příslušného k věcem správního soudnictví, který byl podle ustanovení § 46 odst. 2 s. ř. s. usnesením odmítnut, je u soudu příslušného k občanskému soudnímu řízení (posléze) podaná žaloba podle ustanovení § 246 o. s. ř. – jak vyplývá z výše popsaného smyslu právní úpravy obsažené v ustanovení § 82 odst. 3 o. s. ř. – včasná (a nelze ji pokládat za opožděnou) vždy, jestliže ohledně ní nastal účinek popsaný v ustanovení § 82 odst. 3 o. s. ř., tedy platí-li, že řízení o ní je zahájeno dnem, kdy soudu příslušnému k věcem správního soudnictví došel jím odmítnutý návrh na zahájení řízení. V případě, že žaloba došla (byla doručena) soudu až po uplynutí lhůty jednoho měsíce počítané od právní moci usnesení soudu příslušného k věcem správního soudnictví o odmítnutí (původního) návrhu, se uvedený předpoklad neuplatní, neboť žalobce nevyhověl požadavku na podání žaloby podle ustanovení § 246 o. s. ř. ve lhůtě, o níž byl poučen v usnesení soudu příslušného k věcem správního soudnictví vydaného podle ustanovení § 46 odst. 2 s. ř. s.; žaloba proto je včasná (a nelze ji považovat za opožděnou), jen jestliže byla podána u soudu příslušného k občanskému soudnímu řízení nebo odevzdána orgánu, který má povinnost mu ji doručit, ještě před uplynutím lhůty uvedené v ustanovení § 247 odst. 1, věty první, o. s. ř. nebo ve zvláštním právním předpisu.