Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 12.04.2001, sp. zn. 21 Cdo 775/2000, ECLI:CZ:NS:2001:21.CDO.775.2000.1

Oprávněný navrhl, aby soud nařídil podle „rozhodnutí Městské policie ve Znojmě o blokové pokutě blok série CA/1995 A 00001210 134A ze dne 5. 8. 1997“ k uspokojení pohledávky oprávněného ve výši 500 Kč a nákladů výkonu rozhodnutí ve výši 400 Kč výkon rozhodnutí prodejem movitých věcí nacházejících se v bytě povinného. Návrh zdůvodnil zejména tím, že povinný se dopustil přestupku uvedeného v ustanovení § 22 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích (ve znění pozdějších předpisů), že přestupek byl projednán v blokovém řízení a že povinný uloženou blokovou pokutu dosud nezaplatil.

O k r e s n í s o u d ve Znojmě usnesením ze dne 28. 6. 1999 návrh zamítl a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Dovodil, že blok na pokutu předložený oprávněným nemá „náležitosti § 251 o. s. ř.“ a že z tohoto důvodu nemůže být podkladem pro výkon rozhodnutí. Nezbytným předpokladem pro nařízení výkonu rozhodnutí totiž je, aby práva a jim odpovídající povinnosti byly ve vykonávaném rozhodnutí určeny přesným a nepochybným způsobem a aby rozhodnutí obsahovalo přesnou individualizaci oprávněného a povinného, jakož i přesný rozsah a obsah plnění a přesně stanovenou lhůtu k plnění; uvedeným požadavkům blok na pokutu nevyhovuje.

K odvolání oprávněného K r a j s k ý s o u d v Brně usnesením ze dne 21. 12. 1999 usnesení soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl, že účastníkům se nepřiznává náhrada nákladů odvolacího řízení a že návrhu na připuštění dovolání se nevyhovuje. Shodně se soudem prvního stupně dospěl k závěru, že blok na pokutu na místě nezaplacenou není řádným exekučním titulem. Z ustanovení § 51 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích (ve znění pozdějších předpisů), které „deklaruje podpůrnou platnost správního řádu“, lze podle názoru odvolacího soudu dovodit, že blok na pokutu na místě nezaplacenou musí mít všechny náležitosti správního rozhodnutí. Uložením pokuty v blokovém řízení je podle ustanovení § 84 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích (ve znění pozdějších předpisů), věc pravomocně skončena v případě, že pachatel souhlasil nejen se zavedením blokového řízení, ale i s výší pokuty. Jde o opatření zvláštního druhu, které nelze považovat za rozhodnutí, mající charakter exekučního titulu ve smyslu ustanovení § 274 písm. f) o. s. ř., neboť blok na pokutu na místě nezaplacenou nejenže nedeklaruje, že se jedná o rozhodnutí státní správy, ale neobsahuje výrok rozhodnutí, odůvodnění a poučení; neodpovídá proto „charakteru správního rozhodnutí“, jak je zakotveno v ustanovení § 47 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správního řádu). Návrhu na připuštění dovolání odvolací soud nevyhověl „vzhledem k ustanovení § 238a odst. 1 písm. b), věta za středníkem, o. s. ř.“.

V dovolání proti usnesení odvolacího soudu oprávněný namítá, že k výkonu navržené rozhodnutí – blok pokuty na místě nezaplacené – splňuje náležitosti správního rozhodnutí a že je vykonatelné. Při vydání tohoto rozhodnutí bylo postupováno v souladu s ustanoveními § 84 a 85 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích (ve znění pozdějších předpisů); povinnému bylo uloženo konkrétní plnění (bloková pokuta ve výši 500 Kč), byla mu stanovena lhůta k tomuto plnění a oprávněný byl specifikován na přiložené složence, na níž je odkaz v rozhodnutí – bloku na pokutu na místě nezaplacenou. Správní orgán nemůže nikterak obsah, tedy formální stránku napadeného rozhodnutí, ovlivnit, neboť se jedná o typizovaný, přísně zúčtovatelný doklad vydávaný ústředním orgánem státní správy – Ministerstvem financí ČR. Podle názoru dovolatele vymáhané rozhodnutí – blok pokuty na místě nezaplacené – splňuje veškeré náležitosti správního rozhodnutí, neboť je specifikováno, kdo, komu a co má plnit, jedná se o pravomocné a vykonatelné rozhodnutí a povinný toto rozhodnutí dobrovolně nesplnil. Navrhl, aby dovolací soud usnesení odvolacího soudu zrušil a aby mu věc vrátil k dalšímu řízení.

Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§ 10a o. s. ř.) věc projednal podle občanského soudního řádu ve znění účinném do 31. 12. 2000 (srov. Část dvanáctou, Hlavu I, bod 17. zákona č. 30/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony), a po zjištění, že dovolání proti pravomocnému usnesení odvolacího soudu bylo podáno ve lhůtě uvedené v ustanovení § 240 odst. 1 o. s. ř., se nejprve zabýval tím, zda je v projednávané věci dovolání přípustné.

Dovoláním lze napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon připouští (§ 236 odst. 1 o. s. ř.).

Dovolání je přípustné proti usnesení odvolacího soudu, jestliže trpí vadami uvedenými v ustanovení § 237 odst. 1 o. s. ř.

Podle ustanovení § 238a odst. 1 o. s. ř. je dovolání přípustné proti usnesení odvolacího soudu, jímž bylo

a) změněno usnesení soudu prvního stupně; to neplatí, jde-li o usnesení o nákladech řízení, o příslušnosti, o předběžném opatření, o přerušení řízení, o pořádkové pokutě, o znalečném, o tlumočném, o soudním poplatku, o osvobození od soudních poplatků, o ustanovení zástupce účastníku nebo o jeho odvolání, o nepřipuštění zastoupení, o odměně notáře za provedené úkony soudního komisaře a jeho hotových výdajích, o odměně správce dědictví a jeho hotových výdajích,

b) rozhodnuto tak, že se zpětvzetí návrhu nepřipouští, nebo tak, že se zpětvzetí návrhu připouští, rozhodnutí soudu prvního stupně zrušuje a řízení zastavuje (§ 208); to neplatí o věcech, v nichž bylo rozhodnuto o peněžitém plnění nepřevyšujícím 20 000 Kč a v obchodních věcech 50 000 Kč,

c) rozhodnutí soudu prvního stupně zrušeno a řízení zastaveno, popřípadě věc byla postoupena orgánu, do jehož pravomoci náleží,

d) odvolacím soudem potvrzeno usnesení soudu prvního stupně, jímž bylo řízení zastaveno pro nedostatek pravomoci soudu,

e) odvolání odmítnuto,

f) odvolací řízení zastaveno.

Dovolání je přípustné proti usnesení odvolacího soudu ve věci samé, jímž bylo usnesení soudu prvního stupně potvrzeno, jestliže odvolací soud ve výroku rozhodnutí vyslovil, že dovolání je přípustné, protože jde o rozhodnutí po právní stránce zásadního významu (§ 239 odst. 1 o. s. ř.). Nevyhoví-li odvolací soud návrhu účastníka na vyslovení přípustnosti dovolání, který byl učiněn nejpozději před vyhlášením (vydáním) usnesení, kterým bylo rozhodnuto ve věci samé, je dovolání podané tímto účastníkem přípustné, jestliže dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam (§ 239 odst. 2 o. s. ř.).

Dovolání může být podle ustanovení § 239 odst.2 o. s. ř. přípustné, jen jde-li o řešení právních otázek (jiné otázky, zejména posouzení správnosti nebo úplnosti skutkových zjištění, přípustnost dovolání neumožňují) a jde-li zároveň o právní otázku zásadního významu. Právním posouzením je činnost, při níž soud aplikuje konkrétní právní normu na zjištěný skutkový stav, tedy dovozuje-li ze skutkového zjištění (skutkové podstaty), jaká mají účastníci podle příslušného právního předpisu práva a povinnosti. Při aplikaci práva jde tedy o to, zda byl použit správný právní předpis a zda byl také správně vyložen.

O rozhodnutí odvolacího soudu po právní stránce zásadního významu jde nejen tehdy, jestliže odvolací soud posuzoval právní otázku, která v projednávané věci měla pro rozhodnutí ve věci zásadní význam (tedy nejde o posouzení takové právní otázky, které pro rozhodnutí věci nebylo určující). Rozhodnutí odvolacího soudu musí současně mít po právní stránce zásadní význam z hlediska rozhodovací činnosti soudů vůbec (mající obecný dopad na případy obdobné povahy). Rozhodnutí odvolacího soudu má z tohoto pohledu zásadní význam zpravidla tehdy, jestliže řeší takovou právní otázku, která judikaturou vyšších soudů (tj. dovolacího soudu a odvolacích soudů) nebyla vyřešena nebo jejíž výklad se v judikatuře těchto soudů dosud neustálil (vyšší soudy při svém rozhodování řeší takovou otázku rozdílně, takže nelze hovořit o ustálené judikatuře), nebo jestliže odvolací soud posoudil určitou právní otázku jinak, než je řešena v konstantní judikatuře vyšších soudů [rozhodnutí odvolacího soudu představuje v tomto směru odlišné („nové“) řešení této právní otázky], nebo řeší-li právní otázku v rozporu s hmotným právem.

Přípustnost dovolání podle ustanovení § 239 odst. 2 o. s. ř. není založena již tím, že dovolatel tvrdí, že napadené rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam; přípustnost dovolání nastává tehdy, jestliže rozhodnutí odvolacího soudu po právní stránce zásadní význam skutečně má.

V projednávané věci se soudy obou stupňů zabývaly otázkou, zda blok na pokutu na místě nezaplacenou je vykonatelným rozhodnutím, podle kterého může být ve smyslu ustanovení § 274 písm. f) o. s. ř. nařízen výkon rozhodnutí. Výklad této otázky se dosud v praxi vyšších soudů neustálil. Vzhledem k tomu, že posouzení této otázky bylo pro rozhodnutí projednávané věci rozhodující, představuje napadené usnesení odvolacího soudu rozhodnutí, které má po právní stránce zásadní význam. Dovolání proti tomuto usnesení je tedy podle ustanovení § 239 odst.2 o. s. ř. přípustné.

Po projednání věci ve smyslu ustanovení § 242 o. s. ř., které provedl bez jednání (§ 243 odst.1, věta první, o.s.ř.), dospěl dovolací soud k závěru, že dovolání je opodstatněné.

N e j v y š š í s o u d proto zrušil rozhodnutí soudů obou stupňů a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.

Z o d ů v o d n ě n í :

Podle ustanovení § 251 o. s. ř., nesplní-li povinný dobrovolně, co mu ukládá vykonatelné rozhodnutí, může oprávněný podat návrh na soudní výkon rozhodnutí.

Podle ustanovení § 274 písm. f) o. s. ř. se ustanovení § 251 o. s. ř. použije i na výkon vykonatelných rozhodnutí orgánů státní správy a územní samosprávy včetně platebních výměrů, výkazů nedoplatků ve věcech daní a poplatků, jakož i smírů schválených těmito orgány.

Odvolací soud při svém rozhodování dospěl – jak vyplývá z odůvodnění napadeného usnesení – k závěru, že blok na pokutu na místě nezaplacenou nepředstavuje rozhodnutí orgánu státní správy a že ani nevyhovuje požadavkům na obsah správního rozhodnutí, uvedeným v ustanovení § 47 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád). S tímto závěrem dovolací soud nesouhlasí.

Správní řád (zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení) a ani jiné právní předpisy nepodávají definici, co se rozumí správním rozhodnutím (rozhodnutím orgánů státní správy nebo samosprávy). Teorie a praxe správního práva shodně vychází ze závěru, že správním rozhodnutím (rozhodnutím orgánů státní správy nebo samosprávy) je – jak lze dovodit z ustanovení zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správního řádu) – akt vydaný správním orgánem jako výsledek správního řízení, a to s cílem autoritativně stvrdit nebo zasáhnout do právních vztahů nebo postavení účastníků řízení.

Při projednávání přestupků se postupuje podle zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, a to podle jeho Části třetí označené „Řízení o přestupcích“. Vzhledem k tomu, že bloková pokuta byla uložena povinnému dne 5. 8. 1997, je třeba v posuzované věci i v současné době vycházet z ustanovení zákona č. 200/1990 Sb. ve znění, jak vyplývá ze zákonů č. 337/1992 Sb., č. 344/1992 Sb., č. 359/1992 Sb., č. 67/1993 Sb., č. 290/1993 Sb., č. 134/1994 Sb., č. 82/1995 Sb., č. 237/1995 Sb., č. 279/1995 Sb. a č. 289/1995 Sb., tj. z jeho znění účinného do 31. 12. 1998 (dále jen „zákon o přestupcích“).

Blokové řízení, které je v zákoně o přestupcích upraveno v ustanoveních § 84 až 86, je zvláštním druhem řízení o přestupcích. Spolu s příkazním řízením (§ 87 zákona o přestupcích) představuje zkrácený způsob vyřizování přestupků jako správních deliktů.

V blokovém řízení lze přestupek projednat uložením pokuty, jestliže je spolehlivě zjištěn, nestačí domluva a obviněný z přestupku je ochoten pokutu zaplatit (§ 84 odst.1 zákona o přestupcích). V blokovém řízení nelze projednat přestupky, které lze projednat jen na návrh (§ 84 odst. 4 zákona o přestupcích). Pokuty v blokovém řízení jsou oprávněny ukládat a vybírat správní orgány, v jejichž působnosti je projednávání přestupků, a osoby jimi pověřené a dále orgány určené zákonem o přestupcích nebo jiným zákonem (§ 84 odst. 3 zákona o přestupcích). Bloky k ukládání pokut (pokutové bloky) vydává Ministerstvo financí České republiky (§ 85 odst. 1 zákona o přestupcích).

Na pokutových blocích se vyznačí, komu, kdy a za jaký přestupek byla pokuta v blokovém řízení uložena (§ 85 odst. 4, věta druhá, zákona o přestupcích). Nemůže-li pachatel přestupku zaplatit pokutu na místě, vydá se mu blok na pokutu na místě nezaplacenou s poučením o způsobu zaplacení pokuty, o lhůtě její splatnosti a o následcích nezaplacení pokuty; převzetí tohoto bloku pachatel přestupku potvrdí (§ 85 odst. 3 zákona o přestupcích). Proti uložení pokuty v blokovém řízení se nelze odvolat (§ 84 odst. 2 zákona o přestupcích).

Z uvedeného mimo jiné vyplývá, že přestupek lze projednat v blokovém řízení, jen jsou-li splněny předpoklady uvedené v ustanoveních § 84 odst.1 a 4 zákona o přestupcích, že výsledkem blokového řízení je uložení pokuty pachateli přestupku a že pachateli přestupku se vydá blok na pokutu na místě nezaplacenou, nemůže-li pokutu zaplatit na místě. Uložením pokuty v blokovém řízení je řízení o přestupku skončeno a proti uložení pokuty v blokovém řízení se nelze odvolat. Uložení pokuty v blokovém řízení a vydání bloku na pokutu na místě nezaplacenou, nemůže-li pachatel přestupku zaplatit pokutu na místě, tedy představují akty vydané příslušným správním orgánem, osobou jím pověřenou, popřípadě orgánem určeným zákonem o přestupcích nebo jiným orgánem, s cílem autoritativně zasáhnout do právních vztahů osoby obviněné z přestupku jako účastníka řízení o přestupku. Jde tedy – jak tomu je také při vydání rozhodnutí o přestupku (§ 76 a 77 zákona o přestupcích) nebo při vydání příkazu o uložení napomenutí nebo pokuty (§ 87 zákona o přestupcích) – o správní rozhodnutí (rozhodnutí orgánu státní správy nebo samosprávy) mající podobu individuálního správního aktu. Názor odvolacího soudu, že blok na pokutu na místě nezaplacenou nepředstavuje správní rozhodnutí, tedy není správný.

S odvolacím soudem lze souhlasit v tom, že podle ustanovení § 51 zákona o přestupcích se na řízení o přestupcích vztahují obecné předpisy o správním řízení [tj. zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád)], avšak jen tehdy, není-li v zákoně o přestupcích nebo jiném zákoně stanoveno jinak. Při posuzování otázky, jaké náležitosti musí mít rozhodnutí vydané v blokovém řízení (uložení pokuty, blok na pokutu na místě nezaplacenou), tedy nelze vycházet bez dalšího z ustanovení § 47 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád); v první řadě je třeba zkoumat, zda tyto náležitosti nestanoví zákon o přestupcích.

O obsahových náležitostech rozhodnutí vydaných v blokovém řízení zákon o přestupcích uvádí, že na blocích k ukládání pokut (pokutových blocích) se vyznačí, komu, kdy a za jaký přestupek byla pokuta v blokovém řízení uložena (§ 85 odst. 4, věta druhá), a že na blocích na pokutu na místě nezaplacenou se vyznačí též poučení o způsobu zaplacení pokuty, o lhůtě její splatnosti a o následcích nezaplacení pokuty (§ 85 odst. 3).

Srovnají-li se uvedené náležitosti rozhodnutí vydaných v blokovém řízení s požadavky, jaké klade na správní rozhodnutí ustanovení § 47 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád) a jaké uvádí u výroku rozhodnutí o přestupku, jímž je obviněný z přestupku uznán vinným, ustanovení § 77 zákona o přestupcích, vyplývá z toho, že ustanovení § 85 odst. 3 a § 85 odst. 4, věty druhé, zákona o přestupcích zahrnují jako povinný (esenciální) obsah rozhodnutí vydaných v blokovém řízení i údaje uvedené v obou citovaných ustanoveních správního řádu a zákona o přestupcích. Uvedená ustanovení je proto třeba považovat za speciální, a to jak ve vztahu k ustanovení § 47 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), tak i k ustanovení § 77 zákona o přestupcích. Kdyby totiž platilo, že na rozhodnutí vydaná v blokovém řízení (uložení pokuty v blokovém řízení, blok na pokutu na místě nezaplacenou) se vztahují i obecná ustanovení o náležitostech správního rozhodnutí, tj. ustanovení § 47 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), a ustanovení § 77 zákona o přestupcích, byla by ustanovení § 85 odst. 3 a § 85 odst. 4, věty druhé, zákona o přestupcích nadbytečnými (obsoletními).

To, co bylo uvedeno o požadavcích na obsahové náležitosti rozhodnutí vydaného v blokovém řízení, platí obdobně i o jeho náležitostech formálních. Ustanovení § 47 odst. 5 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), požaduje, aby v rozhodnutí byl uveden orgán, který rozhodnutí vydal, datum vydání rozhodnutí, jméno a příjmení účastníků řízení, a aby rozhodnutí bylo opatřeno úředním razítkem a podepsáno s uvedením jména, příjmení a funkce oprávněné osoby. Z ustanovení § 85 odst. 1 zákona o přestupcích vyplývá, že rozhodnutí v blokovém řízení mají podobu bloků k ukládání pokut (pokutových bloků), které vydává Ministerstvo financí České republiky. Tyto bloky (přesně evidované) obsahují údaje (jejich rozsah musí korespondovat s požadavky na takové rozhodnutí zákonem stanovenými), jež příslušný správní orgán, jím pověřená osoba, popřípadě jiný orgán určený zákonem o přestupcích nebo jiným zákonem, uvádí do předepsaných částí bloku k ukládání pokut (a samozřejmě také bloku na pokutu na místě nezaplacenou). Uvedené vede k závěru, že rozhodnutí v blokovém řízení (bloky k ukládání pokut, včetně bloků na pokutu na místě nezaplacenou) mohou (a musí) být vydána jen formou bloků k ukládání pokut (pokutových bloků) obsahujících z hlediska formy takové údaje, které jsou, v souladu s požadavky na takové rozhodnutí zákonem stanovenými, uvedeny na blocích pro tyto účely vydávaných Ministerstvem financí České republiky. Neuvedení všech v souladu s požadavky na takové rozhodnutí zákonem stanovených a na bloku předtištěných údajů pak znamená nenaplnění požadavku na formální obsah tohoto druhu rozhodnutí. Proto i ohledně formálních požadavků na rozhodnutí vydaná v blokovém řízení nelze použít obecnou úpravu platící pro rozhodnutí vydaná v přestupkovém (správním) řízení, ale ustanovení, která upravují v zákoně o přestupcích blokové řízení.

Z uvedeného vyplývá, že rozhodnutí vydané v blokovém řízení musí mít obsahové a formální náležitosti vyplývající z ustanovení § 85 odst. 1, § 85 odst. 3 a § 85 odst. 4, věty druhé, zákona o přestupcích. Odvolací soud proto dospěl k nesprávnému závěru, když požadavky na rozhodnutí vydané v blokovém řízení dovozoval z ustanovení § 47 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), a když uvedená ustanovení zákona o přestupcích nevzal v úvahu.

Nejvyšší soud z uvedených důvodů dospěl k závěru, že rozhodnutí vydané v blokovém řízení (pokuta uložená v blokovém řízení) musí, aby se jednalo o správní rozhodnutí (rozhodnutí orgánu státní správy nebo samosprávy), obsahovat náležitosti, které jsou uvedeny v ustanovení § 85 odst. 4, větě druhé, zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích (ve znění pozdějších předpisů), a další údaje, jak vyplývají z použití bloku k ukládání pokut, vydaného podle ustanovení § 85 odst. 1 tohoto zákona. Nemůže-li pachatel přestupku zaplatit pokutu na místě, musí rozhodnutí v blokovém řízení (blok na pokutu na místě nezaplacenou) obsahovat též poučení o způsobu zaplacení pokuty, o lhůtě její splatnosti a o následcích nezaplacení pokuty (§ 85 odst. 3 tohoto zákona).

Protože usnesení odvolacího soudu vychází z jiného právního názoru (že blok na pokutu na místě nezaplacenou není rozhodnutím orgánu státní správy), Nejvyšší soud je zrušil (§ 243b odst. 1, část věty za středníkem, o. s. ř.). Vzhledem k tomu, že důvody, pro které bylo zrušeno usnesení odvolacího soudu, platí i na usnesení soudu prvního stupně, Nejvyšší soud zrušil i toto rozhodnutí a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení (§ 243b odst. 2, věta druhá, o. s. ř.).