Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 8. 2021, sp. zn. 25 Cdo 2479/2020, ECLI:CZ:NS:2021:25.CDO.2479.2020.1

Nejvyšší soud k dovolání žalobce zrušil rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 2. 2020, sp. zn. 13 Co 429/2019, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 19. 3. 2019, sp. zn. 17 C 40/2017, a věc vrátil Obvodnímu soudu pro Prahu 2 k dalšímu řízení.

I.
Dosavadní průběh řízení

1. Městský soud v Praze k odvolání žalobce rozsudkem ze dne 12. 2. 2020, č. j. 13 Co 429/2019-156, potvrdil ve věci samé zamítavý rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 19. 3. 2019, č. j. 17 C 40/2017-129, změnil jej ve výroku o náhradě nákladů řízení a rozhodl o nákladech odvolacího řízení. V řízení o náhradu nemajetkové újmy za poškození zdraví žalobce povinným očkováním vyšly oba soudy ze zjištění, že nezletilý žalobce se ve věku 4 měsíců dne 28. 5. 2015 podrobil povinnému očkování očkovací látkou Infanrix a za týden poté utrpěl levostrannou obrnu lícního nervu těžkého stupně s trvalými následky, kterou žalobce označuje za komplikaci po očkování. Na výzvu ze dne 2. 6. 2016 žalovaná odmítla poskytnout žalobci náhradu za tuto újmu. Odvolací soud se ztotožnil se závěrem soudu prvního stupně, že žádný právní předpis nezakotvuje odpovědnost státu za újmu způsobenou povinným očkováním. Na danou věc nedopadá žádné ustanovení zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, účinného od 1. 1. 2014 (dále jen „o. z.“), ani zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, a není ani žádný jiný právní předpis, který by bylo možno na věc aplikovat. Odvolací soud konstatoval, že v době jeho rozhodování sice byl v parlamentu projednáván návrh zákona o náhradě za újmu způsobenou povinným očkováním, ale do doby jeho přijetí neviděl odvolací soud možnost jeho absenci jakkoli nahrazovat, k čemuž odkázal na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 15. 2. 2017, sp. zn. 30 Cdo 3826/2016.

II.
Dovolání a vyjádření k němu

2. Rozsudek odvolacího soudu napadl žalobce dovoláním, jehož přípustnost spatřuje v tom, že odvolací soud nesprávně posoudil v judikatuře dovolacího soudu dosud neřešenou právní otázku odpovědnosti státu za újmu na zdraví způsobenou povinným očkováním v době od 1. 1. 2014. Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, účinný do 31. 12. 2013 (dále jen „obč. zák.“), upravoval objektivní odpovědnost zdravotnického zařízení za škodu na zdraví způsobenou podáním očkovací látky v § 421a. V zákoně č. 89/2012 Sb. zákonodárce opomněl výslovně určit, kdo tuto odpovědnost ponese od 1. 1. 2014 a neučinil tak ani přijetím jiného právního předpisu, přestože podle čl. 24 sdělení č. 96/2001 Sb. m. s. Ministerstva zahraničních věcí o přijetí Úmluvy na ochranu lidských práv a důstojnosti lidské bytosti v souvislosti s aplikací biologie a medicíny (dále též jen „Úmluva o biomedicíně“) má osoba, které vykonaným zákrokem vzniklo nepřiměřené poškození, resp. újma, právo domáhat se spravedlivé náhrady v souladu se zákonem a Česká republika se v roce 2001 ratifikací Úmluvy o biomedicíně k přijetí takové vnitrostátní právní úpravy zavázala. Žalobce odkázal též na obiter dictum nálezu Ústavního soudu ze dne 27. 1. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 19/14, podle něhož „stanovil-li stát sankci pro případ odepření povinnosti strpět vakcinaci, musí se zamýšlet i nad situací, při níž eventuálně způsobí výkonem práva očkované osobě újmu na zdraví“. Uvedený nepřijatelný deficit právní úpravy stát napravil až přijetím zákona č. 116/2020 Sb., o náhradě újmy způsobené povinným očkováním, jenž nabyl účinnosti 8. 4. 2020. Právní závěr odvolacího soudu o nedostatku pasivní legitimace státu pro absenci právní úpravy by vedl k nepřijatelnému stavu, že osoby, jimž byla způsobena újma na zdraví povinným očkováním, by na rozdíl od těch, u nichž újma vznikla do 31. 12. 2013 a od 8. 4. 2020, neměly právo na žádnou náhradu. Rozhodnutí odvolacího soudu je formalistické, nespravedlivé a zakládá nerovnost mezi osobami, jimž byla způsobena obdobná újma v různých obdobích. Odmítnutím práva na náhradu soud porušil právo žalobce na ochranu jeho zdraví a integrity zaručené čl. 31 Listiny základních práv a svobod. Žalobce je přesvědčen, že jeho právo na náhradu za utrpěnou újmu lze za využití analogie legis posoudit jako právo na náhradu podle 2925 o. z., neboť podávání očkovacích látek státem, jemuž jsou občané povinni se podrobit, lze přirovnat k provozu zvlášť nebezpečnému. Očkovací látku sice aplikuje zdravotnické zařízení, na to by však bylo možno hledět jako na pomocníka státu ve smyslu § 2914 o. z. Neshledal-li by soud využitelným pravidlo analogie legis, bylo namístě posoudit, zda by situace s odkazem na § 10 odst. 2 o. z. nebyla řešitelná za použití analogie iuris a principů ekvity, tedy zásad spravedlnosti a zásad, na nichž spočívá občanský zákoník. V duchu těchto zásad je třeba pokládat za neakceptovatelné, aby za způsobenou újmu, kterou nelze přičíst poškozenému ani vyšší moci, nebyl nikdo odpovědný. Žalobce je přesvědčen, že chybějící výslovnou zákonnou úpravu je soud v daném případě oprávněn nahradit svým výkladem, neboť, jak konstatoval Ústavní soud v nálezu ze dne 2. 11. 2009, sp. zn. II. ÚS 2048/09, „… je úkolem soudce v podmínkách materiálního právního státu nalézt řešení, které by zajišťovalo maximální realizaci základních práv účastníků sporu, a není-li to možné, rozhodnout v souladu s obecnou ideou spravedlnosti, resp. dle obecného přirozenoprávního principu“. Žalobce navrhl, aby dovolací soud zrušil rozhodnutí soudů obou stupňů a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení se závazným právním názorem, jímž za újmu způsobenou povinným očkováním shledá odpovědným stát.

3. Žalovaná ve svém vyjádření navrhla zamítnutí dovolání. Konstatovala, že v době od 1. 1. 2014 do 7. 4. 2020 v právním řádu absentovala úprava odpovědnosti za újmu způsobenou povinným očkováním, tuto odpovědnost žalované nelze v daném období dovodit ze zákona č. 82/1998 Sb. ani z jiného právního předpisu.

III.
Přípustnost dovolání

4. Nejvyšší soud jako soud dovolací (§ 10a o. s. ř.) shledal, že dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou – účastníkem řízení (§ 240 odst. 1 o. s. ř.), zastoupeným advokátem ve smyslu § 241 o. s. ř., je přípustné podle § 237 o. s. ř. pro posouzení v judikatuře dovolacího soudu dosud neřešené právní otázky odpovědnosti za újmu způsobenou povinným očkováním v období od 1. 1. 2014 do 7. 4. 2020, a je důvodné.

IV.
Důvodnost dovolání

5. Podle § 242 odst. 3 věty první o. s. ř. rozhodnutí odvolacího soudu lze přezkoumat jen z důvodů uplatněných v dovolání.

6. Nesprávné právní posouzení věci (§ 241a odst. 1 o. s. ř.) může spočívat v tom, že odvolací soud věc posoudil podle nesprávného právního předpisu, nebo že správně použitý právní předpis nesprávně vyložil, případně jej na zjištěný skutkový stav věci nesprávně aplikoval.

7. Podle čl. 8 odst. 1 sdělení č. 209/1992 Sb. federálního ministerstva zahraničních věcí o sjednání Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a Protokolů na tuto Úmluvu navazujících (dále jen „Úmluva“) každý má právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence.

Podle čl. 8 odst. 2 Úmluvy státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.

Podle čl. 31 usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod, (dále též jen „Listina“) každý má právo na ochranu zdraví.

Podle čl. 1 Úmluvy o biomedicíně, ratifikované Českou republikou v červnu 2001 a publikované pod č. 96/2001 ve Sbírce mezinárodních smluv s účinností od 1. 10. 2001, smluvní strany budou chránit důstojnost a svébytnost všech lidských bytostí a každému bez diskriminace zaručí úctu k integritě jeho bytosti a ostatní práva a základní svobody při aplikaci biologie a medicíny. Každá smluvní strana přijme do svého právního řádu opatření nezbytná pro zajištění účinnosti ustanovení této Úmluvy.

Podle čl. 23 Úmluvy o biomedicíně smluvní strany zajistí bez zbytečného prodlení odpovídající právní ochranu tak, aby předešly nebo zamezily porušování práv a zásad stanovených touto Úmluvou.

Podle čl. 24 Úmluvy o biomedicíně osoba, která utrpěla újmu způsobenou zákrokem, má nárok na spravedlivou náhradu škody za podmínek a postupů stanovených zákonem.

Podle § 3 odst. 2 písm. a) o. z. každý má právo na ochranu svého života a zdraví.

Podle § 3 odst. 3 o. z. soukromé právo vyvěrá také z dalších obecně uznaných zásad spravedlnosti a práva.

Podle § 81 odst. 1 o. z. chráněna je osobnost člověka včetně všech jeho přirozených práv. Každý je povinen ctít svobodné rozhodnutí člověka žít podle svého.

Podle § 81 odst. 2 o. z. ochrany požívají zejména život a důstojnost člověka, jeho zdraví a právo žít v příznivém životním prostředí, jeho vážnost, čest, soukromí a jeho projevy osobní povahy.

Podle čl. 90 ústavního zákona č. 1/1993 Sb. (dále jen „Ústava“) soudy jsou povolány především k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právům.

Podle § 10 odst. 1 o. z. nelze-li právní případ rozhodnout na základě výslovného ustanovení, posoudí se podle ustanovení, které se týká právního případu co do obsahu a účelu posuzovanému právnímu případu nejbližšího.

Podle § 2 odst. 1 zákona č. 116/2020 Sb., o náhradě újmy způsobené povinným očkováním, stát nahradí osobě, která se podrobila povinnému očkování, jež provedl poskytovatel zdravotních služeb, (dále jen „očkovaný“), dojde-li následkem povinného očkování k zvlášť závažnému ublížení na zdraví očkovaného, vytrpěné bolesti, ztrátu na výdělku a ztížení společenského uplatnění způsobené povinným očkováním. V takovém případě stát hradí též účelně vynaložené náklady spojené s péčí o zdraví očkovaného, s péčí o jeho osobu nebo jeho domácnost tomu, kdo je vynaložil.

8. Jak vyplývá ze shora citovaných článků Úmluvy, Listiny i občanského zákoníku, každý má právo na ochranu svého soukromí, včetně tělesné integrity, a na ochranu svého života a zdraví. Úmluva o biomedicíně, která je součástí ústavního pořádku České republiky (srov. nález Ústavního soudu ze dne 25. 6. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 36/01), stanoví v čl. 24 výslovně, že člověk, který (zdravotním) zákrokem utrpěl újmu, má právo na její náhradu podle zákona, jímž je míněna norma vnitrostátního práva státu, který k Úmluvě přistoupil. Zdravotním zákrokem ve smyslu Úmluvy o biomedicíně je mimo jiné též očkování, kterému je občan povinen se podrobit podle § 46 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví. Jde o povinnost, jejímž zcela legitimním cílem je zajištění ochrany veřejného zdraví potlačením výskytu nakažlivých chorob (viz nálezy Ústavního soudu ze dne 3. 2. 2011, sp. zn. III. ÚS 449/06, a ze dne 27. 1. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 19/14), a současně jde o zásah do fyzické integrity jedince ve smyslu čl. 8 Úmluvy [viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ve věci S. proti Ukrajině ze dne 15. 3. 2012, č. 24429/03].

9. Vlivem vedlejších účinků vakcinace i při dodržení veškerých pravidel pro podávání vakcín může u očkované osoby dojít k nežádoucí reakci organismu a k poškození zdraví. Vznikla-li do 31. 12. 2013 škoda na zdraví, stíhala objektivní odpovědnost za takovou škodu poskytovatele zdravotních služeb podle § 421a obč. zák. (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 5. 2015, sp. zn. 25 Cdo 3953/2014, uveřejněný pod č. 7/2016 Sb. rozh. obč.). Občanský zákoník účinný od 1. 1. 2014 neobsahuje žádné ustanovení, které by výslovně upravovalo odpovědnost jakéhokoli subjektu za újmu na zdraví způsobenou povinným očkováním a takovou úpravu nelze nalézt ani v jiném právním předpisu, účinném od 1. 1. 2014 do 7. 4. 2020. Od 8. 4. 2020 zakládá odpovědnost státu za tyto újmy zákon č. 116/2020 Sb., který byl přijat v (dosti opožděné) reakci na nález Ústavního soudu ze dne 27. 1. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 19/14, jenž v bodě 87 svého odůvodnění zákonodárce k přijetí potřebné právní úpravy vyzval. Dovolací soud pokládá za nepřijatelné, nespravedlivé a diskriminující, aby se poškozeným, u nichž vznikla újma do 31. 12. 2013 a poté od 8. 4. 2020, náhrady újmy na zdraví dostalo, zatímco újma vzniklá v mezidobí mezi těmito daty by odškodněna nebyla, a to jen proto, že zákonodárce opomněl jejich nároky upravit. Řešení žalobcova nároku pouhým konstatováním absence zvláštní právní úpravy by znamenalo rezignaci na úlohu, jež soudům přisuzuje čl. 90 Ústavy. Dovolací soud se proto zabýval otázkou, zda a na základě čeho lze dovodit odpovědnost žalované za újmu způsobenou povinným očkováním od 1. 1. 2014 do 7. 4. 2020.

10. Dovolací soud předně vychází z ústavní zásady, že zákonodárnou pravomocí je nadán pouze parlament a soudy jsou povolány k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právům. Tedy aby právní normy aplikovaly a vykládaly, nikoli aby nahrazovaly jejich absenci. Jen ve zcela výjimečných situacích, není-li určitá právní otázka upravena v důsledku opomenutí zákonodárce (jedná se o tzv. mezeru v zákoně či v právním řádu zákonodárcem nezamýšlenou) a jevila-li by se tato absence právní úpravy nepřijatelnou, nezbývá, než aby se soud pokusil mezeru v právní úpravě překlenout (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2014, sp. zn. III. ÚS 2264/13). V daném případě je absence právní úpravy odpovědnosti za újmu z povinného očkování v předmětném období, způsobená zrušením občanského zákoníku účinného do 31. 12. 2013, zjevně neúmyslnou mezerou v právním řádu. Z důvodové zprávy k zákonu č. 89/2012 Sb., kterým byl dosavadní občanský zákoník nahrazen, je sice (v části vztahující se k § 2936 – § 2938) seznatelný záměr zákonodárce nezaložit znovu tak širokou objektivní odpovědnost jako v § 421a obč. zák., nicméně z ní nevyplývá, že by zákonodárce přímo zamýšlel náhradu újmy z očkování vůbec neupravit. Totéž lze dovodit i z obsahu důvodové zprávy k zákonu č. 116/2020 Sb., podle níž „současný občanský zákoník představuje v oblasti odpovědnosti za následky zdravotního výkonu změnu oproti dříve dosaženému standardu, je [proto] nanejvýše vhodné vzniklou mezeru vyplnit“, přičemž „zavedení odškodnění újmy vzniklé v důsledku povinného očkování je cestou, jak vyvážit solidaritu státu a většiny populace, která má jednoznačný benefit z existence povinného očkování, a několika jedinců, kteří v důsledku povinného očkování utrpí újmu na zdraví“. Náprava popsaného nežádoucího stavu mohla být zjednána při přijetí zákona č. 116/2020 Sb., obsahoval-li by přechodné ustanovení, které by pamatovalo na případy škod vzniklých od 1. 1. 2014 do jeho účinnosti, což se nestalo. Zákon č. 116/2020 Sb. nemá žádné přechodné ustanovení (zde lze hovořit o mezeře v zákoně). Ustanovení § 9 citovaného zákona, nazvané „ustanovení společná a přechodná“, ve skutečnosti přechodným ustanovením není, protože o nárocích vzniklých do účinnosti zákona nepojednává. Vzhledem k tomu se daný zákon zásadně vztahuje na nároky vzniklé za jeho účinnosti. Dovolací soud je však přesvědčen, že nejpřijatelnějším způsobem zaplnění mezery v právní úpravě, který odpovídá ustanovení § 10 odst. 1 o. z., je použití zákona č. 116/2020 Sb. i k posouzení nároků, vzniklých v době od 1. 1. 2014 do 7. 4. 2020, a to bez ohledu na chybějící přechodné ustanovení, které by takový postup výslovně umožnilo. Zákon č. 116/2020 Sb. totiž upravuje případy uplatněnému nároku nejen co do obsahu a účelu nejbližší, ale ve skutkové podstatě totožné, jen s tím rozdílem, že vznikly až po jeho účinnosti.

11. Dovolací soud si je vědom, že použití zákona účinného od 8. 4. 2020 i na případy újmy vzniklé před tímto datem, je pravou retroaktivitou. Ústavní soud ve své judikatuře vymezil pojem pravé retroaktivity právních norem jako situaci, kdy právní norma působí vznik právních vztahů před její účinností za podmínek, které teprve dodatečně stanovila, nebo pokud dochází ke změně právních vztahů vzniklých podle staré právní úpravy, a to ještě před účinností nového zákona (srov. nález Ústavního soudu ze dne 19. 4. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10). Ústava neobsahuje explicitní zákaz retroaktivity právních norem pro všechny oblasti práva, ten však vyplývá ze zásady právního státu podle článku 1 odst. 1 Ústavy, k jehož znakům patří i princip právní jistoty a ochrany důvěry občana v právo (srov. nález Ústavního soudu ze dne 8. 6. 1995, sp. zn. IV. ÚS 215/94). Obsahem tohoto zákazu jako ústavního principu zároveň není vyloučení jakéhokoliv zpětného působení právní normy, nýbrž pouze takového, jež současně představuje zásah do principů ochrany důvěry v právo, právní jistoty, resp. nabytých práv (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, ze dne 13. 3. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 51/2000, ze dne 6. 2. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 38/06), přičemž porušením zásady ochrany nabytých práv by byla pouze taková změna, která by se zpětnou účinností zhoršila právní postavení subjektu práva (nález sp. zn. Pl. ÚS 51/2000). Uvedené zásady představují rovněž kritérium pro případné připuštění výjimek ze zákazu pravé retroaktivity, z nichž některé ve své dosavadní judikatuře konkretizoval i Ústavní soud. Např. ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 uvedl, že o oprávněné důvěře v právo (ve stálost právního řádu) nelze uvažovat v případě, kdy právní subjekt musí, resp. musel s retroaktivní regulací počítat. Za takovou situaci označil působení právní normy stojící v příkrém rozporu se zásadními, obecně uznanými principy humanity a morálky. V daném je pravá retroaktivita ospravedlněna tím, že umožní dosáhnout spravedlivé náhrady poškozeným, kteří by jinak bez rozumného důvodu takové právo neměli (tedy právní postavení těchto subjektů, fyzických osob, zlepší) zatímco povinnostmi zatíží stát, který pod následkem správní sankce ukládá občanům povinnost podrobit se konkrétním druhům očkování ve veřejném zájmu, přičemž sám povinnost k vytvoření zákonného podkladu pro náhradu újmy způsobené povinným očkováním, k níž se zavázal ratifikací Úmluvy o biomedicíně již v roce 2001, splnil až v roce 2020.

12. Mimo to dovozením odpovědnosti státu za újmu z povinného očkování podle zákona č. 116/2020 Sb. i pro dobu od 1. 1. 2014 do 7. 4. 2020 lze mít i pro dané období za splněnou povinnost ochrany práv osob při aplikaci povinného očkování, kterou České republice ukládají čl. 23 a čl. 24 Úmluvy o biomedicíně.

13. Dovolací soud proto uzavírá, že za újmu způsobenou povinným očkováním v době od 1. 1. 2014 do 7. 4. 2020 odpovídá stát za podmínek zákona č. 116/2020 Sb.

14. Dovolatelem předestřené možné posouzení uplatněného nároku podle § 2925 a § 2914 o. z. dovolací soud nepokládá za přiléhavé především proto, že povinné očkování obyvatelstva nelze označit za provoz (tím méně pak provoz zvlášť nebezpečný), neboť jde o aktivitu postrádající provozně technickou povahu. Navíc by tímto právním posouzením byl na přechodnou dobu založen odlišný (již třetí) právní režim téhož nároku, což by vedlo k právní nejistotě a k nežádoucímu stavu odlišného zacházení s poškozenými, kteří utrpěli újmu z očkování před 8. 4. 2020 a po tomto datu, zejména vzhledem k omezujícím podmínkám odškodnění stanoveným zákonem č. 116/2020 Sb.

15. Zamítl-li tedy odvolací soud žalobu na základě závěru, že žalovaná není ve věci pasivně legitimována a uplatněný nárok nemá oporu v hmotném právu, je jeho rozhodnutí ze shora uvedených důvodů nesprávné. Nejvyšší soud proto jeho rozsudek zrušil (§ 243e odst. 1 o. s. ř.); vzhledem k tomu, že důvody zrušení platí i pro rozhodnutí soudu prvního stupně, dovolací soud zrušil i jeho rozsudek a věc vrátil Obvodnímu soudu pro Prahu 2 k dalšímu řízení (§ 243e odst. 2 o. s. ř.).